赣市国资产权字〔2019〕42号
关于印发《赣州市国资委出资监管企业
混合所有制改革操作指引（试行）》的通知
各出资监管企业：
为指导各出资监管企业规范混合所有制改革操作，有序发展混合所有制经济，经市国资委主任办公会研究，现将《赣州市国资委出资监管企业混合所有制改革操作指引（试行）》印发给你们，请遵照执行。
2019年5月7日
赣州市国资委办公室 2019年5月7日印发
赣州市国资委出资监管企业混合所有制
改革操作指引（试行）
为贯彻落实《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）以及《中共赣州市委 赣州市人民政府关于进一步深化国资国企改革的意见》（赣市发〔2015〕9号）等文件精神，依据国家和省内有关国企混改的法律法规的规定和要求，严格规范出资监管企业混合所有制改革（以下简称“混改”）操作，有序发展混合所有制经济，结合我市实际，特制订本指引。
一、适用范围
本指引所称出资监管企业是指赣州市人民政府授权赣州市国有资产监督管理委员会（以下简称“市国资委”）履行出资人职责的企业。出资监管企业及其所属企业（以下简称“国有企业”）通过增资扩股、股权转让、吸收合并、出资新设等多种方式，引入非公有资本、集体资本等各类资本进行的混改，适用本指引。
国有控股上市公司另有规定按相关规定操作。
二、基本原则
1、宜改则改，稳妥推进。坚持分层分类推进，对适宜推进混改的国有企业，要坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保混改规范有序推进。
2、企业为主体，市场化运作。尊重市场经济规律和企业发展规律，坚持企业自愿原则，以企业为主体，充分发挥市场机制作用，将引资本与转机制、产权多元化与完善企业法人治理结构充分结合起来，探索国有企业混改的有效路径。
3、依法依规，规范操作。按照国家和省、市有关国有企业混改的法律法规规定，严格制订混改方案；严格履行决策程序；严格执行国有企业混改清产核资、财务审计、资产评估、法律风险控制、产权交易的有关规定，切实做到规则公开、过程公开、结果公开，充分发挥市场定价机制功能，科学评估国有资产价值，防止国有资产流失，保障职工合法权益。
三、一般操作流程
国有企业混改，要依法依规，规范操作。具体操作流程，一般包括提出混改申请、制订混改方案、履行决策程序、开展“清、审、评”、实施产权交易、办理工商变更登记等主要环节。
（一）提出混改申请
国有企业拟实施混改，应就混改事项与市国资委共同商议并经企业内部集体研究决策后，向市国资委提出混改申请。
根据拟混改企业混改前期准备工作情况（包括但不限于企业混改的积极性、外部战略投资者的选择、混改路径、方式、混改资金来源等），市国资委对国有企业混改申请进行研究后视混改条件具备与否提出处理意见。
（二）制订混改方案
根据规定，企业混改必须制订混改方案。混改方案可由混改企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者混改企业制订。
混改方案是企业实施混改重组的总纲，其主要内容应包括：企业基本情况、混改的必要性、原则和目的、混改方式、混改路径、混改资产范畴、混改“清、审、评”等中介和产权交易市场选择、股权结构设置、混改基准日、战略投资者的选择条件、职工安置、混改后公司法人治理结构、混改后企业党组织及工作机构调整设置、混改后企业的发展愿景、混改工作安排等。
（三）履行决策程序
国有企业混改，必须按照现有法律法规、公司章程及企业内部管理规定等，严格履行有关决策程序，按照把加强党的领导和完善公司治理统一起来的总体要求，规范决策程序，增强决策透明度，法律顾问（或律师事务所）全程参与企业混改过程等，确保企业混改工作科学决策、民主决策、依法决策。具体决策程序为：
1、出资监管企业一级集团和重要子企业的混改方案，由市国资委负责审批；混改后国家不再控股的，由市国资委审核后报市政府批准。二级及以下子企业混改方案由出资监管企业审批，报市国资委备案。
2、按照上述决策程序通过的改方案，如按规定需进场公开交易的，标的企业（资产）进场公开挂牌，意向投资者报名经确认后，对意向投资者开展尽职调查。
3、确定战略投资者后，企业应及时修订混改方案，明确混改后企业股权结构设置，以及企业的资产、业务、产品开发、技术改造等内容，并认真筹备召开职工代表大会审议。如需安置职工的，企业还应研究制订职工安置方案并召开职工代表大会审议。
4、按照混改方案的决策程序，企业混改申报材料（主要包括修订后的混改方案、职工安置方案、企业内部决策文件、职代会决议、法律意见书、入股协议等）须报市国资委审批或备案后方可组织实施。国有资本控股公司混改，除按上述途径报批后，还须按规定通过股东（大）会形成决议。
（四）开展“清、审、评”
混改工作方案确定后，国有产权持有单位按照现有法律法规的规定，公开组织选聘符合条件的中介机构，对混改企业开展清产核资、财务审计、资产评估工作，履行审批、备案或核准手续。
（五）实施产权交易
国有企业混改，原则上应通过产权交易市场公开挂牌操作，择优选择战略投资者。依照《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号）等有关规定可以采取非公开协议方式进行的，应依法依规履行必要的审批手续，并合理确定交易对价。交易各方应就协议条款进行沟通磋商，达成一致意见后共同签署股权协议。
（六）办理工商变更登记
完成产权交割、制订（修订）公司章程等工作，战略投资者资金到位后，办理工商变更登记，新公司开始运营。
四、混改主要事项
（一）混改必要性和可行性
1、必要性
企业混改应：（1）有利于优化资源配置，支持企业发展主业，推动企业做强做优做大；（2）有利于完善法人治理结构，建立现代企业制度；（3）有利于推动企业创新转型；（4）有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。
2、可行性
企业混改应:（1）符合国家和省、市有关国有企业混合所有制改革的法律、法规和政策规定；（2）符合行业发展趋势、企业发展规律和市场经济规则；（3）具备混合所有制改革条件，混改方案操作性较强，总体可行。
（二）战略投资者的选择
引进投资者时，原则上应引进非国有独资的战略投资者，必要时也可以引进财务投资者，提倡引进多个投资者，以优化股权结构和完善法人治理。
1、基本条件：（1）依法诚信经营，具有良好的市场声誉和社会信用；（2）具有产业链或价值链关联，能与企业形成协同效应；（3）契合企业发展需要，能在资源、技术、管理、市场等方面帮助企业突破发展瓶颈，形成发展机遇；（4）兼顾其他因素，如企业文化理念相近，认同企业发展战略，行业地位优势明显等。
2、注意事项：
（1）进入产权交易市场公开挂牌的，应按照“公开、公平、公正”的原则，公开信息，择优选择战略投资者。在寻找、选择战略投资者过程中，可以借助中介机构的专业力量。
（2）在与意向投资者接触的过程中，企业不准向对方作出不必要的和超出权限的承诺。
（三）清产核资、财务审计、资产评估
1、清产核资
根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有企业清产核资办法》（国务院国资委1号令）、《关于进一步规范国有企业改工作的实施意见》（国办发〔2005〕60号）、等规定，企业混改要按照有关规定进行清产核资，并聘请中介机构开展清产核资专项审计。
（1） 管理主体
经市政府或市国资委批准的混合所有制改革项目所涉及的清产核资结果，由市国资委负责审批。经出资监管企业批准的混合所有制改革项目所涉及的清产核资结果，由出资监管企业负责审批。
经审批后的清产核资结果，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施混改可不再另行组织清产核资。
（2）清产核资工作基准日和工作范围
企业混改清产核资工作基准日为经批准的混改方案确定的混改基准日。
清产核资工作范围应包括混改企业母公司及其所属全部企业（含境内外全资、控股子企业以及其他需要审计的企业、单位）。
（3）清产核资工作组织
企业混改开展清产核资，应成立清产核资工作机构，制定具体可行的清产核资工作方案，按照清产核资相关文件要求，认真组织实施账务清理、资产清查、损溢认定、资金核实等工作，如实反映企业资产质量和财务状况，确保清产核资结果真实完整。
（4）清产核资专项财务审计
企业混改开展清产核资应由其产权持有单位委托符合要求的中介机构进行清产核资专项财务审计。受托中介机构应遵循独立、客观、公正的原则，严格遵循审计准则和《国有企业清产核资经济鉴证工作规则》等相关要求，履行必要的审计程序，监盘企业的资产清查，核对、询证、查实企业的债权、债务；审核企业损失及挂账，在认真核实各项清产核资材料的基础上，出具清产核资专项财务审计报告。审计报告应包括但不限于以下内容：清产核资工作范围及基准日、清产核资行为依据及法律依据、清产核资组织实施情况、清产核资审核结果、清产核资处理意见、需要专项说明的重大事项、报告使用范围说明、以及资产损失分项明细表、资产损失申报核销项目说明等相关工作材料。
清产核资专项财务审计报告应以法人为单位出具单户审计报告，并在此基础上根据产权关系相应出具合并审计报告。
（5）清产核资结果申报
企业申报清产核资结果应报送以下材料：以正式文件报送的清产核资工作报告、企业根据决策程序审议通过清产核资结果的决议（股东会或董事会相关决议）、清产核资专项财务审计报告、清产核资报表及有关备查材料。
（6）清产核资结果审批
市国资委负责审批的企业清产核资结果，须由出资监管企业按规定对清产核资结果进行认真审核，并以正式文件将结果上报市国资委审批。出资监管企业负责审批的清产核资结果，须由混改企业国有产权持有单位按规定对清产核资结果进行认真审核，并以正式文件逐级上报出资监管企业审批。
2、财务审计
混改财务审计工作须根据《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《国务院办公厅转发国资委<关于进一步规范国有企业改制工作实施意见>的通知》（国办发〔2005〕60号）等规定进行。应关注下列重要环节和重点事项：
（1）确定企业混改财务审计基准日
企业混改财务审计基准日为经批准的混改方案确定的混改基准日。
（2）确定审计范围和期间
混改财务审计范围为混改范围内全部企业和单位，包括混改企业母公司及所属境内外全资子企业、控股子企业以及其他需要审计的企业、单位。混改财务审计期间为基准日前两年又一期（指审计基准日前两个完整会计年度及混改当年年初至混改财务审计基准日），以及按合同或协议约定需审计的混改财务审计基准日至企业混改后进行工商登记期间。
（3）聘请中介机构对混改企业进行审计
企业实施混改必须由审批混改方案的单位确定的中介机构进行混改财务审计。
中介机构应依据中国注册会计师审计准则的规定以及混改财务审计业务约定书的要求开展混改财务审计。
（4）混改财务审计公示
中介机构审计工作完成后，对混改财务审计范围和结果在企业内部进行为期三天的公示，接受职工的监督。
（5）中介机构出具审计报告
混改财务审计范围和结果经公示无异议后，由中介机构出具两年又一期审计报告。
（6）混改财务审计结果备案
按照“谁批准混改行为，谁负责备案”的原则，经市政府或市国资委批准的混合所有制改革项目，由市国资委备案。出资监管企业批准的混合所有制改革项目，由出资监管企业备案。市国资委负责备案管理的企业混改财务审计结果，由出资监管企业按规定对混改财务审计结果备案材料认真审核、出具书面审核意见后上报市国资委备案。出资监管企业负责备案管理的企业混改财务审计结果，由混改企业国有产权持有单位按规定对混改财务审计备案材料认真审核、出具书面审核意见后逐级上报出资监管企业备案。
（7）期间损益审计
混改完成后，按合同或协议约定对混改财务审计基准日至企业混改后进行工商登记期间的财务情况进行审计。
3、资产评估
按照《中华人民共和国资产评估法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》等规定，做好资产评估工作。
（1）管理主体
经市政府批准的混合所有制改革涉及的资产评估项目，由市国资委负责核准。
经市国资委批准的混合所有制改革涉及的资产评估项目，由市国资委负责备案。出资监管企业批准的混合所有制改革涉及的资产评估项目，由出资监管企业负责备案。
（2）评估机构委托
国有企业混改，由国有产权持有单位委托评估机构。涉及多个国有产权持有单位的，经协商一致可由最大国有股东委托或共同委托。国有企业涉及与上市公司重组的，可由国有产权持有单位和上市公司共同委托。
（3）评估基准日确定
评估基准日为经批准的混改方案确定的混改基准日。评估基准日应尽可能与评估目的的实现日接近。
评估基准日期后发生重大资产或国家政策等调整事项，致使评估结果无法有效地服务于评估目的的，应调整评估基准日或评估结果。
涉及上市公司的资产置换、发行股份收购资产等产权变动，评估基准日依照相关规定确定。
（4）资产评估重要事项
评估方案。评估机构进场后，委托方应及时向核准或备案单位提供评估方案。评估方案应明确评估目的、范围、评估方法等重要事项。
土地使用权评估事项。企业混改涉及土地使用权的，应按照《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）有关要求，进行土地确权登记并明确土地使用权的处置方式。
长期投资评估事项。控股、参股子企业均应进行股权价值评估。参股子企业如评估程序受到限制，可以对企业采取调查、管理层访谈等了解企业财务及经营情况，依靠股东提供资料、审计报告等相关资料分析评估。
资产评估报告正式出具前，应进行评估公示，接受职工督。
（四）产权交易
企业通过产权交易机构挂牌交易实施混改的，应严格执行《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委财政部令第32号）等有关规定。
企业通过增资方式混改的，应制定挂牌增资方案，明确募集资金金额、用途、投资方应具备的条件、选择标准和遴选方式等，并通过产权交易机构公开挂牌，根据企业发展需求，“公开、公平、公正”择优选择投资者。增资过程中应注重以下环节：
1、管理主体
经市政府或市国资委批准的混合所有制改革项目涉及的挂牌增资方案，由市国资委负责审定。
2、适用情形
企业引入战略投资者实施增资扩股，原则上应通过产权交易机构公开挂牌。企业增资扩股涉及引入员工持股或股权激励的，按有关规定操作。
3、挂牌前期工作
企业增资应符合国资布局优化和结构调整要求，有利于业改革转制、创新发展。增资企业应履行决策程序，做好挂牌增资方案制定、“清、审、评”、合法合规审核等前期准备工作。
4、定价依据
增资企业以经核准或备案的资产评估结果为基准确定挂牌价格，挂牌价格不得低于评估结果。最终确定的增资扩股价格原则上不得低于挂牌价。
5、增资信息公告
增资企业应充分进行信息披露，尽可能扩大征集投资者的范围和渠道。增资信息通过产权交易机构网站对外公开披露，时间不得少于40个工作日。信息公告中对管理、分红以及章程修改等的承诺，不得以约定的形式让渡国有股东的法定基本权益。
6、投资者资格确认
增资企业可根据项目特点、增资目的等，从市场、技术、管理或资源等方面设置必要的资格条件和交易条件。不得设置带有明显歧视或显失公平的排他性条件。增资信息公告期满，增资企业根据公告的资格条件，对登记的意向增资方资格出具意见。
7、战略投资者选择
增资信息公告后产生多个意向投资者的，增资企业可根据增资目的，通过竞价、综合评议和竞争性谈判等方式，优先选择业绩优秀、信誉良好的合格投资者。
（五）职工安置
企业混改涉及职工安置的，应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相关责任，并根据《中华人民共和国劳动合同法》、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）等有关法律法规规定及省、市关于国有企业改革混改的政策文件精神，制订职工安置方案。
职工安置方案的主要内容包括：企业的人员状况及分流安置意见；职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法；解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法；社会保险关系接续；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。
企业混改全过程要实行厂务公开，落实职工的知情权、参与权、表达权和监督权，维护职工的合法权益，职工安置方案应广泛征求职工意见，并提交职代会或职工大会审议。待职代会审议通过后，职工安置方案须报市人力资源和社会保障局审核。
安置职工时，混改企业应将混改方案与职工安置方案及时向广大职工宣传、解释，主动提供政策咨询，积极做好与职工重新订立劳动合同，办理社会保险接续等工作；市国资委密切关注、帮助混改企业做好协调服务工作。
（六）混改后公司章程管理
完成混改后，国有股权持有单位必须在现代企业制度框架下按照市场化规则，以股东角色和身份参与企业决策和经营管理，从而实现监管方式的转变。
1、管理主体
出资监管企业及其重要子企业混改，其章程的制定或修改，由出资监管企业代表市国资委与其他股东进行协商，报市国资委审核通过后，提交股东（大）会审议。
出资监管企业所属其他企业章程的制定或修改，由出资监管企业按照法律法规及企业内部管理规定操作。
2、注意事项
国有股东应根据法律法规和公司的实际情况，就出资方式、股权结构、法人治理等核心事项与其他股东充分协商，合理制定章程条款，建立健全现代企业制度，明晰产权，同股同权、权责对等，依法保护各类股东权益，规范企业股东（大）会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构，促进企业和谐发展。
章程及相关议事规则应明确股东会、董事会、监事会和经理层、党组织的各自权限、召开程序和事项范围，尽可能细化。
在各方股权相等的情况下，应设置相应的争议解决条款，避免出现公司僵局。
在国有参股情形下，在公司章程中尽量制定保护小股东利益的条款，如知情权、表决权等方面内容，必要时可以设置有条件的退出条款。
（七）社会稳定风险评估
按照《国务院国资委关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》（国资发〔2010〕157号）、《省委办公厅、省政府办公厅关于建立重大事项社会稳定风险评估机制的意见》（赣办字〔2010〕21号）、《赣州市重大决策社会稳定风险评估办法》（赣市发[2014]14号）等规定，出资监管企业应积极做好混改中社会稳定风险评估工作，出具混改社会稳定风险评估报告。
按照“谁主管、谁负责”、“谁决策、谁负责”，“谁审批、谁负责”的原则，分级承担社会稳定风险评估责任。对国有企业混改的合法性、合理性、可行性、可控性等指标逐一进行评估，从源头上规避、减少、降低、控制和应对重大决策可能引发的社会风险，为企业改革发展营造良好环境。
五、其他事项
（一）混合所有制企业党建
根据《中共中央办公厅印发<关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见>的通知》（中办发〔2015〕44号）等规定，要积极推进混合所有制企业的党建工作，充分发挥混合所有制企业党组织作用。把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提，做到“四个同步”，做好“四个对接”。“四个同步”，即党的基层组织和生产行政组织同步建立，党务干部和生产行政干部同步配备，党建工作制度和生产管理制度同步制定，党建工作和生产经营工作同步考核。“四个对接”，即推进党的领导与公司治理有机统一，调整理顺党组织隶属关系，优化党务工作机构设置，实现体制对接。根据企业业务需求，严格把关选人用人，围绕企业生产经营开展党建工作，实现机制对接。建立完善企业党的建设基本制度，实现制度对接。根据企业发展愿景，科学定位工作目标，实现工作对接。
根据不同类型混合所有制企业特点，明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式。国有资本绝对控股、相对控股或者具有实际控制力的混合所有制企业，党组织发挥领导作用；其他混合所有制企业，比照非公有制企业开展党建工作，党组织在职工群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用，其中国有资本参股比重较大的企业，国有资本出资企业党组织可以通过选派政治素质好、工作能力强的党组织书记，加强企业党建工作力量。
（二）合法合规性审核
企业混改必须对混改方案出具法律意见书，混改方案的审批单位为责任主体。在审批混改方案时，应当进行合法合规方面的审核。
为保证企业混改过程中合法合规性审查的中立和客观性，企业在上报混改方案前应与市国资委进行充分沟通，企业法律顾问（或律师事务所）和市国资委聘请的法律顾问（或律师事务所）应全程参与，确保混改方案及操作过程符合法律法规的相关规定。企业混改法律意见书一般由出资监管企业的法律顾问（或律师事务所）出具，市国资委的法律顾问（或律师事务所）应当进行审核把关。
法律顾问或律师事务所对混改方案出具法律意见书，应当重点关注以下内容：（1）决策程序是否符合法律法规及章程规定；（2）混改资产产权是否明晰；（3）混改操作程序是否完整、合规；（4）债权债务处理方案是否损害债权人利益；（5）中介机构的选聘是否公开透明；（6）涉及职工安置的是否符合规定且经必要程序；（7）混改后的组织形式、法人治理结构是否合法合理；（8）股权变动方案的合法性等。
（三）混合所有制改革涉税事项
在混合所有制改革中所涉及的税收事项，应按税法规定执行，并向主管税务机关履行备案手续。
六、附则
（一）国家及省内出台新规定的，从其规定。
（二）本指引具体由赣州市国资委负责解释，自印发之日起施行。